| 作者：李卓聪
用地政策与光伏产业发展一路相伴，经历了一系列调整、完善及细化，但万变不离其宗的内核是保障支持与刚性约束并行。对此，再次站上风口的光伏产业当有清醒的认识，吸取过去的用地教训，戴好“望远镜”，做用地的“稳健派”。
日前，重新站上风口的光伏产业再迎政策利好。自然资源部、国家林业和草原局、国家能源局三部门联合印发通知，从引导项目合理布局、实行用地分类管理、加快办理用地手续等方面对光伏用地政策进行了细化，并鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业，尤其是在严保生态的前提下到沙漠、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地。
我国是世界上最大的能源消费国之一，光伏装机总量连续多年全球第一，市场潜力巨大。尤其是随着“双碳”进程的持续推进，针对光伏产业的支持政策频出。其中，用地政策也与光伏产业发展一路相伴，经历了一系列调整、完善及细化。但综合历年政策来看，万变不离其宗的内核是保障支持与刚性约束并行。对此，再次站上风口的光伏产业当有清醒的认识，吸取过去的用地教训，戴好“望远镜”，做用地的“稳健派”。
一是优布局，下好“到哪里发展”这盘棋。以光伏、风电项目为代表的新能源项目普遍占地范围较大，且涉及土地类型复杂、用地目的多样，在开发建设及生态保护上存有一定风险。尤其是近年来光伏产业发展提速，面临着用地稀缺的紧迫局面。光伏产业要谋取长远发展，就得持续优化产业布局，将目光放在“沙戈荒”等国土空间资源及太阳能资源丰富、拥有大片生态红线区以外未利用土地的地区，同时充分用好存量建设用地。这也是一直以来国家支持与鼓励的方向。
二是守底线，走好“怎样更好发展”下一程。耕地保护红线要守，生态保护红线也要守。回看光伏产业“兴衰路”，违法违规用地的现象并不鲜见。有的地方因光伏发电项目监管缺失、施工违法违规遭到通报，有的项目在施工建设过程中“跑偏”，影响农业生产而被叫停。实际上，无论是此次通知中提到的“强化用地日常监管与执法”，还是此前文件对“严肃查处违法占用耕地、林地和基本草原等行为”的强调，都清清楚楚亮明了态度：底线与红线不容突破。
此次三部门印发的通知，对光伏产业用地政策进一步作出细化和明确，既是对现实问题的回应，也为行业可持续发展作出引导。下一步，如何将政策落实落地，各地还需要下一番“绣花功”，拿出符合地区实际的管理举措，尤其是中西部地区。当下，随着大型风电光伏基地项目在内蒙古、甘肃、青海、宁夏4省区“沙戈荒”地区开建，尤其是全球最大规模“沙戈荒”风电光伏基地项目在库布其沙漠落地，我国以“沙戈荒”地区为重点的大型光伏基地建设大幕已经拉开。中西部地区可充分利用“沙戈荒”地区进行光伏开发，通过规模效应，降低土地、基建、运营维护等方面的成本，并通过发展板上发电、板下种植养殖，实现新能源产业与生态融合发展。
此外，各地还要充分认识到光伏的替代能源地位，从资源安全、环境友好角度拓展“光伏+”产业的发展半径，将光伏产业发展纳入各级国土空间规划，合理安排光伏项目新增用地规模、布局和开发建设时序等，既满足合理用地需求也确保项目合法合规，推动光伏产业健康有序发展。
眼下，在绿色低碳新发展理念指引下，我国能源结构正迎来前所未有之变局。不做“激进派”，善做“稳健派”，再次站在风口之上的光伏产业或才能飞得更高更远。
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自然资源部、国家林草局、国家能源局等三部门日前联合印发通知（点击查看通知全文），明确鼓励各地利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业。部分内容如下：
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如何引导项目合理布局？
（一）做好光伏发电产业发展规划与国土空间规划的衔接。各地要认真做好绿色能源发展规划等专项规划与国土空间规划的衔接，优化大型光伏基地和光伏发电项目空间布局。在市、县、乡镇国土空间总体规划中将其列入重点建设项目清单，合理安排光伏项目新增用地规模、布局和开发建设时序。在符合“三区三线”管控规则的前提下，相关项目经可行性论证后可统筹纳入国土空间规划“一张图”，作为审批光伏项目新增用地用林用草的规划依据。
（二）鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业。在严格保护生态前提下，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地；对于油田、气田以及难以复垦或修复的采煤沉陷区，推进其中的非耕地区域规划建设光伏基地。项目选址应当避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地、国家沙化土地封禁保护区（光伏发电项目输出线路允许穿越国家沙化土地封禁保护区）等；涉及自然保护地的，还应当符合自然保护地相关法规和政策要求。新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。
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项目用地如何分类管理？
光伏发电项目用地包括光伏方阵用地（含光伏面板、采用直埋电缆敷设方式的集电线路等用地）和配套设施用地（含变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等用地，具体依据《光伏发电站工程项目用地控制指标》的分类），根据用地性质实行分类管理。
（一）光伏方阵用地。光伏方阵用地不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响。光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板；光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向应合理设置净间距，具体由各地结合实地确定，并采取有效水土保持措施，确保灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平。光伏方阵按规定使用灌木林地的，施工期间应办理临时使用林地手续，运营期间相关方签订协议，项目服务期满后应当恢复林地原状。光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。鼓励采用“草光互补”模式。
光伏方阵用地不得改变地表形态，以第三次全国国土调查及后续开展的年度国土变更调查成果为底版，依法依规进行管理。实行用地备案，不需按非农建设用地审批。
（二）配套设施用地管理。光伏发电项目配套设施用地，按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续。其中，涉及占用耕地的，按规定落实占补平衡。符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理，涉及占用耕地的，按规定落实进出平衡。其他道路按建设用地管理。